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  • 汽车行业管理去政策化勿矫枉过正
    时间:2014-09-28 11:37  来源:中国工业报  作者:周庆文

    如今,让汽车管理走上法制化轨道符合世界汽车产业发展趋势,特别是在对产品的管理上,作用很大。但不是有了法律,就不要政策。法律和政策制定的主体不同,效力也不同,制定时的周密程度、需要经过的流程也有很大的区别。然而,尽管法律与政策有很大区别,但二者又是能够紧密联系的,法律和政策应成为推动汽车行业发展的孪生兄弟。

    “我国汽车产业的发展正处在转型升级的关键时期,要全面深化改革、推动创新、推动监管,让汽车管理走上法制化的轨道。”在9月6日召开的2014年中国汽车产业发展(泰达)国际论坛(以下称泰达论坛)上,发改委产业协调司司长年勇如是表示。

    年勇的这番话,正处在讨论《汽车产业发展政策》修订、废除与否,汽车行业反垄断进行得如火如荼等事件的背景下,引起很多行业专家的关注。

    中国机械工业联合会特别顾问、中国汽车工程学会名誉理事长张小虞更是指出,按照目前的势头,我们不再需要产业政策。他强调,政策不是法律,汽车工业发展到今天,并不是靠政策来推动发展的。在张小虞看来,法制化才是未来发展的必由之路,政策都是有阶段性的,只有法律才是持久的。

    法制化的呼声越来越高,将很多汽车行业政策的作用逼到了角落里。未来汽车行业的管理,是不是真的不需要政策了?

    汽车管理法制化将走上正轨

    年勇指出,过去的10年是中国经济不平凡的10年,取得了举世瞩目的成绩。同时,中国的汽车产业也同样取得了举世瞩目的成就,汽车产量已经连续5年居世界第一,成为名副其实的汽车大国。不过,他也指出,在我国汽车产业高速发展的过程中,也遇到了不少困难、还存在一些问题。比如,汽车产业发展受到能源、环境、交通安全等方面的制约,中国汽车产业的技术创新能力不强,研发水平不高,自主品牌发展落后等。他特别指出,我国汽车产业的宏观管理存在管理环节多、层次多,重前置审批、轻事后监管等问题,已不能适应我国经济发展、产业发展和汽车发展的新形势和新要求。

    “当前中国经济已经到了一个转型升级的关键时期,汽车产业同样也到了一个转型升级的关键时期。”年勇表示,汽车行业的发展要按照党的十八届三中全会要求,全面深化改革,汽车的宏观管理要走法制化的管理道路。

    年勇称,发改委目前正在研究,使法律覆盖汽车产业的全生命周期;而且要推动监管,要改变过去那种重前置、轻中后期的监管模式,进一步采取多种措施,加强事中事后的监管,使管理水平、管理能力能够适应经济发展、产业发展,以适应汽车行业发展的新形势、新要求。

    年勇的发言,得到了业界的积极响应。国家信息中心信息资源部主任徐长明在泰达论坛期间也表示,未来很多“政策”或将退出汽车行业管理机制,而法律将成为政府引导汽车行业的重要手段,“这就意味着在这之前一些非法律层面的政策将被废弃”。

    “上升到法律层面之后,国内的汽车行业将会面临一个不小的改变,这种改变会非常的明显,是汽车行业改变的一个机遇。”徐长明说。 法制化呼声风头劲

    业内对于汽车行业管理法制化的呼声越来越高,集中地体现在对《汽车产业发展政策》的批评上。

    中国汽车工业协会助理秘书长杜芳慈告诉中国工业报记者,从效力来说,法律是第一位的,没有法律,只有政策,效果就要大打折扣;以前我国汽车产业发展得慢,就是因为只有政策,没有法律。“如果上升到法律,没有完成就违法,那效果是大大不同的。”杜芳慈说。

    “以汽车产业发展政策为例,洋洋洒洒一大篇,实际上就一两条有用。1994年,制定汽车产业政策的时候,我们就呼吁要为汽车行业立法,但是没有实现。国外汽车行业的很多管理都是用法律形式确立的。”杜芳慈说。

    在很多专家看来,国外的经验可以给中国管理汽车行业提供很多借鉴。美国作为世界上最典型的法制化国家,在对汽车行业的管理上与其他国家和地区相比有许多特点。总体而言,美国政府对汽车产品建立了较完善而严格的市场管理制度,对汽车行业的管理有十分详尽而完备的法律为依据,对争端或违规行为也通常诉诸法律程序来解决。

    美国是世界上第一个提出保护消费者权益观念的国家,第一个制定了全世界最严格的安全和环保法规,建立了缺陷车召回和质量事故损失赔偿制度,还有独特的“柠檬法”。美国还通过一些关税等规定,对本国汽车产业进行规范。

    美国在汽车产品市场的准入管理上,除了联邦政府这一级管理外,美国各州政府也涉及管理。美国作为世界上最典型的法制化国家之一,联邦政府从维护整个社会和公众的利益出发,将汽车产品的设计与制造纳入社会管理的法律体系中,对汽车产品的设计和制造专门立法,授权汽车安全、环保和节能的主管部门制定汽车技术法规,并按照汽车技术法规对汽车产品实施法制化的管理制度——自我认证和产品召回,实现政府对汽车产品在安全、环保、节能方面的有效控制。

    美国联邦政府根据国会已有的相关法律,如《国家交通及机动车安全法》、《机动运载车法》、《机动车情报和成本节约法》、《噪声控制法》及《清洁空气法》等为依据,分别授权美国运输部(DOT)和美国环境保护署(EPA)制定并实施有关汽车安全、环保、防盗和节能方面的汽车法规,以达到政府对汽车产品安全、环保、防盗和节能这几方面的有效控制,这些技术法规构成了汽车产品进入美国市场必须满足的基本条件。

    除了产品,美国还在消费环境上为汽车发展创造条件。从上世纪30年代起,美国政府就通过立法,投入巨资,修建全国性的高速公路网,促进了汽车高速普及,改变了美国社会的面貌。美国的汽车税收大大低于世界上其他国家,特别是购置阶段更低,主要征收燃油税,这对汽车的普及发挥了重要作用,也就形成了一家有几辆车的普遍现象,汽车保有量几乎达到平均每个人一辆。

    欧洲在1958年成立了《联合国欧洲经济委员会(ECE)汽车法规》、《欧洲经济共同体(EEC)汽车法规》。日本也有自己相应的汽车法律法规体系。一些汽车强国还在政府的引导下,建立并不断完善自己的人才培训体系、汽车金融协调体系、咨询服务体系和技术支撑体系。这些社会支撑体系的建立与完善为汽车产业的发展壮大奠定了基础,保证了汽车产业的健康发展。 而就目前中国汽车行业的一些政策来说,跟不上形势的规定有很多。以《汽车产业政策》为例,无论是市场环境、技术水平,还是对消费引导、相关配套设施规划等方面,2004年出台的该产业政策都已无法胜任。尽管2009年汽车产业政策曾进行过修订,但只对进口管理一章的部分条款进行了废止,并未根据汽车业的变化进行充分调整。

    再比如汽车行业的多头管理,不少专家提出,要改变汽车行业管理职能分割过细、错位重叠、多龙治水、无序管理的局面,就有必要用法制化为管理补漏,加强对汽车产业的法制化建设,推动汽车法制化管理。

    目前对《汽车产业政策》以及《汽车品牌销售管理办法》等政策一边倒的批评,把人们引向汽车行业去政策化的方向。

    矫枉不能过正

    国家行政学院一位不愿透露姓名的研究员告诉中国工业报记者,法律与政策是有很大区别,又能够紧密联系的。

    这位研究员表示,首先政策往往缺乏明确性和系统性。政策规范的内容倾向于原则、抽象,权利与义务的规定不明确、不具体,相比之下,法律则倾向于明确、具体、有保障,要求有严格的逻辑结构、统一的体系。其次,政策缺少法律规范所具有的普遍性和国家强制性,不能像法律直接凭借国家强制力来保障实行。再其次,政策缺少法律规范所具有的稳定性,政策有很大的灵活性,它可以根据形势的变化而改变。

    这位研究员认为,我国在此前制定政策时没有上升到法律层面,反映的是我国当时的法制建设水平不够。如今,让汽车管理走上法制化轨道符合世界汽车产业发展趋势,特别是在对产品的管理上,作用很大。“但并不是说,有了法律,就不要政策。法律和政策制定的主体不同,效力也不同,制定时的周密程度、需要经过的流程也有很大的区别。通常情况下,法律是滞后的,不可能提前制定,而政策相对灵活,可以作为补充。”该研究员补充道。

    杜芳慈也告诉记者,汽车行业没有法律,是万万不行的,但并不是说就要排除政策。“有些方面是不能用法律管理的,比如建设汽车强国,是一个号召性的口号,可以写在政策里,但就不适合写在法律里。一些新生事物,也不可能用法律限定,比如电动汽车的发展。美国也有很多政策配合法律对汽车行业进行管理。”

    国家行政学院这位研究员表示,法律和政策是推动汽车行业发展的孪生兄弟,不能因为政策没有发挥应有的作用,就做一边倒的判断。

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